1 de mayo de 2005

La solidaridad interterritorial y la progresividad fiscal

El modelo territorial desarrollado en la España constitucional se basa en la descentralización. Sin embargo, la configuración de un Estado formado por Comunidades Autónomas tras un poder centralista de cuatro décadas de autoritarismo ha hecho navegar al sistema en la indefinición. Se ha dicho que la arquitectura territorial se queda a medio camino entre el Estado unitario y el modelo federal. Pero más cierto es que existe una administración descentralizada con criterios propios del federalismo, a la que le falta una articulación institucional que dé coherencia al modelo. Uno de los aspectos en los que se hace notar el hueco de la inexistente estructura federal es la financiación de los entes territoriales. No existe una clara delimitación de los impuestos que financian cada nivel administrativo, lo que ha conducido a múltiples mecanismos de negociación para determinar las capacidades presupuestarias de las autonomías. La financiación autonómica ocupa el centro del debate que, acerca del modelo territorial, hay abierto actualmente. Se pretende que el acuerdo de todas las partes dé lugar a un reajuste del sistema autonómico con el objetivo de hacerlo más estable. El futuro del modelo dependerá en buena medida de cómo se resuelvan las discrepancias sobre la financiación y, como derivada de esta negociación, de cuál sea la materialización del principio constitucional de la solidaridad entre territorios.

En el debate ideológico sobre la financiación autonómica, se esgrimen con frecuencia argumentos en contra de la solidaridad interterritorial. Esta solidaridad no es, en realidad, más que una consecuencia de la solidaridad interpersonal que hace posible el sistema impositivo, pues quienes tributan son las personas y no los territorios. Cuando se habla de solidaridad se está aludiendo al efecto que sobre la distribución de la renta ejerce una fiscalidad progresiva. La redistribución que realizan los impuestos se fundamenta en la mayor justicia de esta situación frente a la distribución que realiza el mercado. En la medida en que unos territorios tienen un nivel de renta per cápita menor que el nivel de otros territorios del mismo estado, habrá flujos financieros entre regiones que se expliquen de forma exclusiva por la solidaridad interpersonal. En circunstancias poco propicias a la intervención pública, clamar contra la solidaridad interterritorial es igual a cuestionar la capacidad redistributiva del sistema fiscal. Los mismos argumentos que advierten del 'expolio' fiscal que sufren los territorios con mayor nivel de renta pueden utilizarse para exigir una menor progresividad de los impuestos. Sin embargo, en la discusión que enfrenta los intereses de las regiones 'ricas' con las regiones 'pobres' a cuenta de los términos de la solidaridad, con frecuencia las primeras aluden a su capacidad para decidir el destino de todo el dinero recaudado por los impuestos.

Los entes territoriales deben tener capacidad normativa, pues decidir sobre el diseño tributario contribuye a que se tomen en serio la corresponsabilidad fiscal, que es lo mismo que responsabilizarse por el gasto. Pero las autonomías no pueden dejar al poder federal o central sin impuestos propios: los necesita para garantizar que habrá solidaridad entre territorios siempre que existan divergencias económicas entre ellos. Esta solidaridad vía impuestos es la contrapartida a la creación del mercado interior -aunque ahora pierda éste importancia con la globalización- que se produjo con el proteccionismo industrial que benefició en el pasado a algunas regiones, frente a otras que aportaron al proceso mano de obra a través de la emigración. Las balanzas fiscales son un instrumento teórico de dudosa utilidad práctica -pues el resultado depende de la metodología elegida- que trata de medir los saldos impositivos de cada territorio con la administración central. Estas balanzas dan la medida de la solidaridad y sirven para justificar limitaciones de la misma en beneficio de los territorios con saldo negativo. Pero el mismo valor tendrían en una negociación sobre la financiación autonómica las balanzas comerciales, de renta, etc. Malamente podrá ser aprobado por consenso cualquier cambio en la arquitectura del modelo territorial que ponga en cuestión la solidaridad como objetivo del sistema fiscal.